Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen können manchmal nicht weiterverfolgt werden, weil sie Zielen der Raumordnung widersprechen. Die Zulassung einer Zielabweichung kann dann im Einzelfall ermöglichen, dass das Vorhaben trotzdem umgesetzt werden kann.
Ziele der Raumordnung sind verbindliche rechtliche Regelungen, teils in Form von Handlungsanweisungen, teils in Form von Verboten. Sie werden in Raumordnungsplänen festgelegt. Bei einem Regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) handelt es sich um einen Raumordnungsplan für einen regionalen Teilraum des Landes, in der Regel einen Landkreis. Dieser Plan regelt die räumliche Entwicklung des jeweiligen Regionalplanungsraums. Er enthält Ziele zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung von Siedlungs- und Versorgungsstrukturen (z. B. Bündelung von Versorgungseinrichtungen in Zentralen Orten, Vorgaben für Einzelhandelsstandorte zur Nahversorgung), von Freiraumnutzungen und -funktionen (z. B. Erhaltung für die Land- und Forstwirtschaft, für Erholungszwecke oder ökologisch bedeutsame Funktionen) sowie von technischen Infrastrukturen (z. B. für Verkehr und Energieversorgung).
Ziele der Raumordnung binden vor allem öffentliche Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen. Sie sind aber auch stets bei raumbedeutsamen Vorhaben von Personen des Privatrechts zu beachten, wenn
- für das private Vorhaben eine Planfeststellung oder eine Genehmigung mit der Rechtswirkung einer Planfeststellung benötigt wird
- das Vorhaben von einer Person des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchgeführt wird und an dem Unternehmen öffentliche Stellen mehrheitlich beteiligt sind oder das Vorhaben überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert wird oder
- es um die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer öffentlich-zugänglichen Abfallbeseitigungsanlage nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz geht.
Handelt es sich um eine sonstige Zulassungsentscheidung für ein privates Vorhaben, sind die Ziele der Raumordnung dann als Genehmigungsvoraussetzung einzuhalten, wenn das jeweils maßgebliche Fachgesetz diese Beachtung von Zielen der Raumordnung fordert (z. B. bei Genehmigung raumbedeutsamer Bauvorhaben im Außenbereich nach § 35 Baugesetzbuch).
Steht in solchen Fällen ein zu beachtendes Ziel der Raumordnung einem privaten Vorhaben entgegen, kann die Zulassung einer Zielabweichung beantragt werden.
Das Zielabweichungsverfahren ist ein Instrument für besonders gelagerte Einzelfälle, die bei der Aufstellung des Raumordnungsplans nicht erkennbar waren und somit bei der Aufstellung des Zieles nicht berücksichtigt wurden. Die Zulassung einer Zielabweichung ist nur möglich, wenn
- die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist,
- die Grundzüge der Raumordnungsplanung nicht berührt werden,
- das Einvernehmen mit den in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen vorliegt und
- das Benehmen mit den betroffenen Gemeinden hergestellt ist.
Darüber hinaus können Ermessenserwägungen der zuständigen Stelle die Entscheidung beeinflussen.